Le projet de loi 2 du Québec : comment ne pas réformer les soins primaires

De la part de: Tingting Zhang

A l’attention de: Observateurs économique

Date: 26 fevrier, 2026

Sujet: Le projet de loi 2 du Québec : comment ne pas réformer les soins primaires

L’histoire a tendance à se répéter, surtout lorsque les gouvernements refusent de tirer des leçons de leurs erreurs passées. Le récent projet de loi 2 du Québec illustre parfaitement comment de bonnes intentions, une mise en œuvre autoritaire et la coercition des médecins peuvent produire exactement l’inverse de l’objectif recherché par les réformateurs.

En octobre 2025, le Québec a adopté le projet de loi 2 afin de revoir en profondeur la rémunération et la responsabilité des médecins de famille. Le texte faisait passer les médecins du paiement à l’acte à un modèle hybride combinant capitation, rémunération horaire et cibles de performance. Bien que l’approche semblait pertinente en théorie, elle liait toutefois 10 % de la rémunération des médecins (initialement 25 %) à l’atteinte de quotas de volume de patients fixés par le gouvernement et inscrivait automatiquement 1,5 million de Québécois dans des cliniques, sans égard à leur capacité d’accueil. Les groupes médicaux étaient soumis à une responsabilité collective : si les cibles n’étaient pas atteintes, la rémunération de tous était réduite, indépendamment de l’effort individuel ou de la complexité des patients. Le projet de loi imposait aussi des pénalités quotidiennes pouvant atteindre 20 000 $ pour toute « action concertée » de médecins qui perturbe, ralentisse ou réduise l’accès aux services de santé, limitant ainsi leur capacité de protester ou de contester collectivement les politiques gouvernementales.

Dans les deux mois suivant l’annonce, les médecins ont organisé des manifestations généralisées. Plus de 400 médecins québécois ont demandé à exercer ailleurs au Canada. Certaines cliniques ont averti qu’elles pourraient fermer. Certains directeurs médicaux des départements régionaux de médecine familiale affirmant qu’ils n’assigneraient pas de patients orphelins à des médecins et des cliniques déjà surchargés.

Cela vous rappelle quelque chose ? Il y a de quoi. Le projet de loi 20 de 2015 a utilisé des tactiques punitives presque identiques : quotas, pénalités et sanctions collectives. Il avait suscité la même colère chez les médecins et les mêmes menaces d’exode.

Sous une pression intense, le Québec a suspendu le projet de loi 2 jusqu’en février 2026 et a retiré ses éléments les plus coercitifs : les récupérations salariales liées à la performance, les pastilles de couleur pour définir l’état de vulnérabilité des patients et les pénalités pour avoir pris la parole publiquement. L’affectation forcée de 1,5 million de patients a été remplacée par des incitatifs volontaires de 76 millions de dollars pour inscrire 500 000 patients d’ici juin 2026. Le ministre de la Santé, Christian Dubé, a démissionné à la suite de ces changements. Sa successeure, Sonia Bélanger, négocie actuellement un nouveau modèle de rémunération avec la FMOQ qui, sans surprise, ramène les augmentations salariales des médecins à 14,5 % d’ici 2028. Le projet de loi 19, qui modifie considérablement le projet de loi 2 afin de refléter l’entente conclue avec la FMOQ, doit être adopté avant la fin du mois.

La confiance entre les médecins et le gouvernement a été ébranlée. Dans la région de l’Outaouais, 41 médecins de famille ont confirmé leur départ. Dans le West Island de Montréal, 20 médecins ont annoncé qu’ils quitteraient leur clinique pour travailler dans une autre province, prendre leur retraite anticipée ou occuper d’autres postes dans le système de santé. Bien que certains aient revu leurs plans à la suite des amendements au projet de loi 2, quelques-uns ont tout de même décider de partir.

Près de 2 millions de Québécois n’ont pas de fournisseur habituel de soins de santé, malgré le fait que la province affiche l’un des ratios médecins-population les plus élevés au Canada. Il est clair que la gouvernance et les structures de rémunération doivent être réformées.

Un problème clé est la prédominance de la rémunération à l’acte. En 2023-2024, la majorité des médecins de famille québécois tiraient 50 % à 100 % de leurs revenus du paiement à l’acte ; seulement 17 % dépendaient principalement d’autres modes de rémunération, l’un des taux les plus faibles au Canada. La rémunération à l’acte est incompatible avec les soins en équipe. Il n’encourage pas la collaboration, car les médecins sont peu incités à déléguer des tâches à leurs collègues, comme les infirmières praticiennes ou les pharmaciens. Le Québec compte plus d’équipes interprofessionnelles de soins primaires que toute autre province, mais celles-ci peinent à fonctionner comme de véritables équipes. Le modèle de rémunération en est la cause.

Ce qu’il faut, c’est un modèle hybride combinant la capitation (paiement fixe par patient, ajusté selon la complexité), un paiement à l’acte ciblé, du financement dédié aux infrastructures et programmes, ainsi que des primes de performance, et non des pénalités. De tels modèles atténuent les faiblesses propres à chaque approche : la surconsommation dans le cadre de la rémunération à l’acte, la sélection des patients dans le cas de la capitation pure et la sous-performance dans un régime de salaire fixe. Toutefois, l’efficacité du modèle hybride pour améliorer l’accès aux soins primaires dépend aussi de l’inscription obligatoire des patients et d’une responsabilité clairement définie, tant pour les patients que pour les fournisseurs de soins.

Les modèles de soins axés sur la valeur, où les fournisseurs assument l’entière responsabilité de la qualité et du coût total des soins, ont fait leurs preuves à l’international, réduisant les hospitalisations de 18 % et les coûts de 12 % par rapport au paiement à l’acte traditionnel. Ces modèles mettent l’accent sur les résultats et l’expérience rapportés par les patients, orientent l’allocation des ressources, repèrent les domaines à améliorer et favorisent l’efficience.

Or, le projet de loi 2 a fixé des cibles arbitraires et irréalistes que les médecins ne pouvaient atteindre. Pourquoi imposer une responsabilité collective alors que les médecins de famille exercent dans des contextes très différents au sein de communautés diverses ? Pourquoi recourir à des pénalités plutôt qu’à des primes de performance ?

D’autres provinces offrent de meilleurs modèles. La Colombie-Britannique a lancé en 2023 un modèle de rémunération longitudinale en soins primaires qui a attiré 800 médecins de famille. L’Alberta a introduit la même année un modèle hybride de capitation. L’Ontario a récemment mis à jour son modèle de capitation afin de permettre aux médecins des organisations de santé familiale de facturer des tâches administratives, comme la tenue de dossiers, en fonction de la complexité de leur clientèle. Ces réformes ont su mobiliser les médecins sans les contraindre.

Mener des réformes coopératives face à de puissantes associations médicales n’est jamais facile. Mais atteindre l’attachement universel à un fournisseur de soins primaires est impossible sans leur appui.

Le projet de loi 19 constitue un aveu bienvenu que lier la rémunération des médecins à des quotas rigides et à des pénalités était une impasse. Le véritable test sera maintenant de voir si le Québec s’engage réellement sur une nouvelle voie de collaboration réelle avec les médecins. Après deux tentatives infructueuses, la leçon devrait être claire. La réussite repose sur création d’un climat de confiance, une conception fondée sur des données probantes et l’implication des médecins.

Il n’est jamais trop tard pour corriger le tir. Mais le temps presse, les médecins ont toujours un pied vers la sortie, et les patients, eux, attendent encore.

Tingting Zhang est analyste des politiques publiques à l’Institut C.D. Howe.

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Les opinions exprimées dans cet article sont celles de l’auteur. L’Institut en tant qu’organisme ne prend pas position sur des questions de politique publique.